Горизонтальный уровень федеративных отношений: Вопросы правового регулирования отношений между субъектами Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Гончаров, Александр Алексеевич

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Гончаров, Александр Алексеевич

ГЛАВА 1. Горизонтальные связи в архитектонике современного федеративного государства.

1.1. Общая характеристика внутрисистемных связей федеративной государственно-правовой системы.

1.2. Горизонтальные связи в системе федеративных отношений: зарубежный опыт.

ГЛАВА 2. Правовое регулирование отношений субъектов Российской Федерации. 58 2.1. Развитие договорных отношений между субъектами Российской Федерации. 60 2.1.1. Взаимоотношения краёв, областей с входящими в их состав автономными округами 87 2.2 Правовое регулирование деятельности межрегиональных объединений субъектов Российской Федерации

2.2.1. Парламентские ассоциации субъектов Российской Федерации

Рекомендованный список диссертаций по специальности «Конституционное право; муниципальное право», 12.00.02 шифр ВАК

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Горизонтальный уровень федеративных отношений: Вопросы правового регулирования отношений между субъектами Российской Федерации»

Актуальность темы исследования. Распространённая в литературе оценка государства как сложнейшей политико-социальной организации вряд ли может вызвать возражения. Представление организации как системы позволяет применить к государству некоторые общие системные свойства, наблюдаемые в организациях любой природы1. Среди таких свойств важнейшим является свойство целостности, обеспечиваемое посредством интеграции. Интеграция в этом смысле рассматривается как условие взаимосвязанности многих частей внутри одной2. Понимание того, что целое возможно только при условии взаимосвязанного взаимодействия составляющих его частей, определяет исключительную важность анализа связей между элементами системы, посредством которых сама система приобретает свойства самостоятельной и самоценной целостности (эмерджент-ные свойства). Среди значительного многообразия таких системообразующих связей выделяются горизонтальные связи, посредством которых осуществляется непосредственное направленное взаимодействие элементов системы. В условиях господства концепций децентрализованного управления один из постулатов современной теории организации гласит, что чем сложнее организация, тем больше в ней количество центров принятия решений, а значит тем многосторонней горизонтальные связи между этими центрами, тем выше значение таких связей для жизнеспособности организации в целом.

Сказанное в полной мере применимо к государству как социальной организации и объясняет особую актуальность исследования процессов горизонтального взаимодействия составных частей федеративного государства - субъектов федерации, которые как раз и яв

1 Теория организации:учебник под ред. В.Г. Алиева - М.: Луч, 1999. С. 34-36.

2 Афанасьев В.Г. Системность и общество. - М.: Политиздат, 1980. С. 162. ляются упомянутыми центрами принятия решений. Именно горизонтальные отношения спаивают федеративное государство в единый организм. Самостоятельные в пределах закреплённых за ними полномочий и предметов ведения, субъекты федерации объективно заинтересованы в координации своих действий во всех сферах: в политической (во взаимоотношениях с федеральной властью, в частности - по вопросам совместного ведения), в экономической (объединение ресурсного, финансового, инвестиционного потенциала), в социальной (вопросы миграции населения). Даже такой краткий перечень проблем, решаемых посредством координации действий субъектов федерации, наглядно показывает значение горизонтального уровня в системе федеративных отношений.

Безусловно, в рамках одного исследования рассмотреть все аспекты такой координации достаточно сложно. В этой связи мы сосредоточим внимание на анализе правового закрепления институциональной основы и юридических механизмов, в рамках которых развивается сотрудничество субъектов федерации и которые обеспечивают необходимую стабильность и упорядоченность горизонтальному уровню федеративных отношений.

Особые условия, в которых развиваются федеративные отношения в Российском государстве, как то - нарушение после распада СССР сложившихся десятилетиями хозяйственных связей; ярко выраженная производственно-отраслевая специализация российских регионов и несоответствие большинства из них критерию финансово-экономической самодостаточности; непоследовательная региональная политика федеральных властей и явная неудовлетворённость большинства субъектов РФ характером развития федеративных отношений в стране, - обусловливают самое пристальное внимание исследователя к усилиям российских регионов по адаптации к новым условиям. Налаживание и совершенствование механизмов горизонтальных федеративных отношений образует одно из наиболее заметных направлений такой адаптации.

Есть ещё один момент, который хотелось бы оговорить отдельно. В последнее время российская и мировая научная общественность активно обсуждает проблемы трансформации современного миропорядка, связанные с такими феноменами как регионализация и глобализация мирового социума. Одним из острых вопросов является динамика властных отношений на мировой арене. В современных условиях качественные изменения прежде всего в экономической сфере меняют центросиловые отношения в мировой политике, её структуре, распределении власти между различными участниками. Суверенное государство перестаёт быть единственным средоточием политической власти и экономического влияния. Очевидная на сегодняшний день тенденция повышения роли регионов, приобретения ими статуса весомейших акторов политических и экономических процессов как на внутригосударственной, так и на общемировой арене определяет возрастающее значение горизонтальных межрегиональных отношений. Это особенно актуально для федеративных государств, субъекты которых обладают публично-правовым статусом, в рамках которого за ними, как правило, конституционно закрепляется право на внутригосударственное и международное межрегиональное сотрудничество. Поэтому перед государственно-правовой наукой вполне можно и нужно ставить задачу проведения исследований проблем федерализма не только с позиций "центр-регион", но и с позиций "регион-регион", тем более, что региональная проблематика давно в центре внимания политической, экономической и социологической наук.

Состояние научной разработанности темы. При исследовании проблем федерализма, при анализе той или иной федеративной системы как зарубежная, так и отечественная государственноправовая наука всё внимание акцентируют на особенностях вертикального разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной властью и субъектами федерации. И это вполне оправдано и естественно, так как вертикальные отношения носят характер, в них, по сути, смысл федеративного устройства. Сказанное, однако, не уменьшает значения горизонтальных федеративных отношений, отношений между субъектами федерации. Которые также с полным основанием можно рассматривать как системообразующие, в немалой степени обусловливающие жизнеспособность всей федеративной системы.

И тем не менее, в научной литературе вопросы правового регулирования отношений между субъектами федерации освещены весьма скудно. В зарубежной англоязычной литературе основное внимание уделяется анализу межправительственных отношений, отношений между центральным правительством и правительством субъектов федерации. И только в этом контексте в некоторых монографиях отдельные параграфы отведены интересующим нас вопросам. Несколько лучше обстоит дело с работами в научной периодике. В статьях Д. Найса, П. Флорестано, Г. Бэквиса, К. Банча и Р. Харди подробно рассмотрены различные аспекты правового закрепления и регулирования отношений между субъектами федерации.

Состояние научной разработанности темы в отечественной литературе также оставляет желать лучшего. В работах Г.В. Марченко, А.К. Магомедова, М.В. Столярова, В.А. Руденко, К.И. Зубкова предлагается политико-правовой и экономический анализ отдельных аспектов горизонтального взаимодействия субъектов Российской Федерации. При этом все названные авторы рассматривают только деятельность ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ, что далеко не исчерпывает всего многообразия взаимоотношений субъектов РФ. Это справедливо и для публикаций в научных периодических изданиях, которые также сосредоточены на деятельности ассоциаций. Буквально несколько параграфов вопросам горизонтального федерализма уделил М.Х. Фарукшин. Отдельно следует упомянуть работу М.С. Саликова, в которой проведён общий сравнительный анализ отдельных аспектов горизонтального федерализма в США и России. Однако, точно определив основные направления взаимодействия субъектов РФ, М.С. Саликов не стал в своём исследовании подробно развивать этот вопрос.

Определённый прогресс можно констатировать при рассмотрении проблем правового регулирования отношений края, области с входящими в их состав автономными округами. Этот феномен российского федеративного устройства достаточно подробно проанализирован в работах В.В. Иванова, Н.М. Добрынина, В.Г. Ермакова, что позволит нам в дальнейшем лишь в общих чертах коснуться указанной проблемы, сосредоточившись на менее проработанных аспектах нашей темы.

Объектом исследования выступают отношения в сфере правового регулирования процессов горизонтального взаимодействия субъектов федеративного государства.

Предмет диссертационного исследования образует широкий круг нормативно-правовых актов, судебных решений, договорных норм, практика деятельности федеральных и региональных органов власти, межрегиональных структур по совершенствованию межрегионального сотрудничества.

Целью диссертации является оценка состояния правовой уре-гулированности отношений между субъектами Российской Федерации.

Для достижения данной цели решаются следующие задачи:

- общая характеристика связей, являющихся системообразующими для федеративной государственно-правовой системы; оценка роли и значения горизонтальных федеративных связей;

- общий обзор зарубежного опыта развития горизонтальных связей в системе федеративных отношений;

- анализ правового закрепления институциональной основы и юридических механизмов, в рамках которых развивается сотрудничество субъектов федерации;

- оценка характера и перспектив российского горизонтального федерализма.

Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования. Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания, общенаучные (системный, функциональный) и частно-научные (частноправовые) методы (формально-юридический, сравнительно-правовой) методы.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили работы по государственному праву России и ряда зарубежных стран, политологии, региональной экономике. Исследование опиралось на труды отечественных учёных - Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, Л.Ф. Болтенковой, И.М. Бусыгиной, С.Д. Валентея, В.А. Власихина, А.Г. Гранберга, Н.М. Добрынина, В.Г. Ермакова, A.B. Зиновьева, К.И. Зубкова, В.В. Иванова, Б.С. Крылова, O.E. Ку-тафина, А.К. Магомедова, Г.В. Марченко, A.A. Мишина, В. Руден-ко, М.С. Саликова, В.Е. Селиверстова, Ю.А. Тихомирова, Л.Б. Тиу-новой, М.Х. Фарукшина, Т.М. Фадеевой, И.А. Умновой-Конюховой, а также работы ряда зарубежных авторов таких, как Д. М. Браун, Г. Бэ квис, Р. Дик, Д. Р. Камерон, П. Дж. Микисон, Э.Д. Мэнсфилд и Х.В. Милнер, Д. Найс, К. Омаэ, Д. Сиджански, Дж. Циммерман, П. Флорестано, О. Хьюз, P.JI. Уотте, Д. Элейзер.

Основу осмысления роли и значения горизонтальных связей в государстве как политико-социальной организации составили работы по философии и теории организации А.Н. Аверьянова, В.Г. Афанасьева, И.В. Блауберга, М.С. Кагана, Б.З. Мильнера, Л.Г. Олеха, В.Н. Садовского, Г.А. Югая, Э.Г. Юдина. В рамках исследования проделана значительная работа по анализу широкого круга нормативно-правовых актов, судебных решений, договорных норм, регулирующих вопросы взаимодействия субъектов федерации. Только договоров, регулирующих различные аспекты горизонтального сотрудничества субъектов Российской Федерации, было изучено более сотни. При рассмотрении федеративных систем зарубежных государств использовались комментарии к текстам конституций, широко использовалась судебная практика.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой первое комплексное исследование с позиций государственно-правовой науки взаимоотношений субъектов Российской Федерации. Автор исследует проблему правового регулирования процессов экономической и политической интеграции российских регионов.

Автором предпринята одна из первых попыток систематизации и анализа договоров и соглашений, заключаемых между субъектами РФ. Определён круг вопросов, для решения которых российские регионы объединяют свои усилия. Обозначены основные проблемы в этой сфере, главной из которых, по мнению автора, является отсутствие в договорах чётко прописанных механизмов и гарантий их реализации, в силу чего многие договоры на практике фактически низводятся до роли протокола о намерениях.

В диссертации впервые рассматривается такая малоизученная форма взаимодействия субъектов РФ как Парламентские ассоциации. Тот факт, что формирование таких ассоциаций активно продолжается, подтверждает вывод автора о перспективности данной формы сотрудничества, учитывая некоторый дефицит непосредственного общения региональных парламентариев при новом порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

В диссертации предпринята попытка подвести некоторые итоги десятилетнего развития ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ. Автор приходит к выводу о том, что огромный потенциал ассоциаций реализован в минимальной степени. Федеральный центр в очередной раз не воспользовался возможностью использовать естественные процессы самоорганизации субъектов РФ в качестве эффективного инструмента выстраивания федеративных отношений, вновь предпочтя пойти по пути административных мер. Нежелание федеральной власти "сделать ставку" на интеграционные процессы в российских регионах, использовать их потенциал для совершенствования федеративного устройства России совершенно очевидно, и проведённый автором анализ Федерального Закона "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ" подтверждает это.

Положения, выносимые на защиту:

1. Государство как система состоит хотя и из разнородных, но настолько взаимообусловленных множеств элементов, что ослабление одного из типов связей между ними неизбежно влечёт за собой снижение уровня целостности всей системы. В современной России налицо актуальность развития и усиления горизонтальных межрегиональных связей и достаточно слабое реальное их воплощение. Тогда как именно использование широкого спектра разнотипных связей обусловливает многообразие и гибкость форм управления в федеративном государстве.

2. Для зарубежных федеративных систем (США, Канада, ФРГ, Австралия) характерно общее стремление федеральных властей таким образом встраивать горизонтальные связи как рабочий элемент в систему федеративных отношений, что можно говорить о "вертикально-горизонтальных" отношениях. В результате с одной стороны центр контролирует федеративный процесс, с другой стороны имеет место минимизация политической автономии отдельных субъектов федерации и максимизация их коллективного влияния на политику федеративного государства. Такая практика значительно усиливает "полезный эффект" горизонтальных федеративных отношений, делает более эффективной федеративную систему в целом.

3. Отношения на уровне субъектов федерации являются важной, неотъемлемой составляющей системы федеративных отношений в Российской Федерации. Субъекты РФ объективно заинтересованы в проведении согласованной межрегиональной структурной, инвестиционной, социальной, внешнеэкономической, финансово-кредитной, экологической и научно-технической политики, учитывающей особенности развития каждого региона. Механизмы такого согласования разрабатываются и юридически закрепляются, как правило, самими субъектами федерации.

Именно посредством взаимоотношений субъектов федерации формируется сложная ткань политических, экономических, социально-культурных связей, при наличии которой только и можно рассматривать федеративное государство как единый организм. Правовое закрепление институциональной основы и механизмов, в рамках которых развивается сотрудничество субъектов федерации, выступает необходимым условием стабильности и упорядоченности горизонтального уровня федеративных отношений.

4. На сегодняшний день горизонтальные отношения субъектов в составе РФ развиваются активно и в различных формах, среди которых основными можно назвать: а) прямые отношения субъектов РФ, формирующиеся вне каких-либо объединений. Основным инструментом правового регулирования таких отношений выступают договоры и соглашения субъектов РФ; б) отношения, складывающиеся в рамках межрегиональных объединений субъектов РФ. Здесь в первую очередь следует назвать ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ. Кроме того, российские регионы ак1 тивно сотрудничают в рамках парламентских ассоциаций. Существуют и специальные структуры, например - ассоциация автономных округов в составе РФ. в) взаимоотношения самих межрегиональных объединений.

5. Практика взаимодействия российских регионов свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования юридических механизмов горизонтального сотрудничества субъектов РФ. Среди основных слабых мест таких механизмов можно выделить следующие: а) в Конституциях и Уставах большинства субъектов РФ, как правило, закрепляется право субъекта РФ на заключение межрегиональных договоров и соглашений, в то же время, в единичных случаях определяется место и значение договоров и соглашений в системе нормативных правовых актов субъекта РФ; б) достаточно подробно регламентируя процедурные аспекты подготовки и заключения договоров и соглашений, нормативные правовые акты субъектов РФ часто оставляют неурегулированными такие ключевые моменты, как: круг вопросов, образующих предмет договора, соглашения; юридическая сила договоров и соглашений, соотношение договоров и соглашений с нормативно-правовыми актами субъекта РФ; механизм разрешения разногласий, возникающих из договорных отношений. в) отсутствие в самих договорах и соглашениях чётко прописанных механизмов (в том числе и финансовых) и гарантий их реализации, в силу чего многие договоры на практике фактически низводятся до роли протокола о намерениях, и их реализация полностью зависит от политической воли регионального руководства. Лишь в некоторых договорах, посвященных, главным образом, вопросам экономического сотрудничества, закреплены конкретные обязательства сторон, а механизм реализации обязательств конкретизируется в дополнительных соглашениях, прилагаемых к основному договору;

6. Достаточно противоречива ситуация в сфере правового регулирования деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ. Федеральный центр в очередной раз не воспользовался возможностью использовать естественные процессы самоорганизации субъектов РФ в качестве эффективного инструмента выстраивания федеративных отношений, предпочитая использовать административные меры (в частности - создание федеральных округов). С принятием 17.11.1999 г. Федерального Закона "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ", ассоциации объявляются некоммерческими организациями с весьма скромными консультативно-совещательными функциями.

С одной стороны, огромный без преувеличения потенциал ассоциаций, таким образом, используется в минимальной степени, более того, заинтересованность субъектов РФ в дальнейшем развитии деятельности ассоциаций в том их виде, как они закреплены в действующем федеральном законодательстве, резко снижается. С другой стороны, сохраняется возможность тесной неформальной координации действий ассоциаций и федеральных округов. Последний вариант, однако, представляется наименее удачным.

Теоретическое и практическое значение диссертации. В диссертации подробно исследован принципиально важный для федеративного государства, но слабо изученный аспект федеративных отношений - правовое регулирование отношений между субъектами федерации. Сформулированные автором выводы позволяют составить более точное и полное представление о состоянии федеративной системы Российского государства, оценить развитие федеративных отношений в России с нетрадиционной точки зрения.

Результаты исследования могут представлять интерес для представителей органов власти субъектов Российской Федерации. Материалы исследования могут быть использованы при составлении программ по "Конституционному праву зарубежных стран", "Конституционному праву Российской Федерации". Материалы исследования могут быть использованы при проведении спецкурса "Федерализм: проблемы теории и практики", читаемого на юридическом факультете Северо-Западной академии государственной службы.

Апробация результатов исследования. Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в диссертации, докладывались на научно-практических конференциях: "Правовые аспекты деятельности и демократический опыт европейских институтов" (Санкт-Петербург, май 2000), "Совершенствование системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации и её регионах" (Санкт-Петербург, июнь 2001), "Государственное и муниципальное управление в России: история и современность" (Санкт-Петербург, февраль 2002). Основные положения и выводы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры государственного права Северо-Западной академии государственной службы, а также нашли отражение в публикациях диссертанта по теме проведённого исследования.

Материалы и выводы, содержащиеся в диссертации, используются автором в процессе подготовки и чтения лекций, проведения практических занятий по курсу "Конституционное право Российской Федерации"; при проведении спецкурса "Федерализм: проблемы теории и практики", читаемого автором на юридическом факультете Северо-Западной академии государственной службы.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка нормативно-правовых актов и использованной литературы.