О Конституционном Собрании Российской Федерации: вопросы создания и деятельности

В сентябре 2012 года в Новороссийском филиале Краснодарского университета МВД России состоялась международная конференция "Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на современном этапе". Представляем текст выступления заведующего Юридической клиникой нашего института Д.С. Белявского на конференции.

Некоторые вопросы конституционно-правового регулирования организации и деятельности Конституционного Собрания Российской Федерации

В следующем – 2013 году действующей Конституции России исполнится двадцать лет. Для российской Конституции это достаточно солидный срок (дольше действовала только Конституция РСФСР 1937 г.). Практика применения действующей Конституции с течением времени неизбежно влечет выявление отдельных юридико-технических недостатков, пробелов в ее тексте, которые на нынешнем этапе паллиативно «закрываются» решениями Конституционного Суда России и отдельными федеральными законами. Однако сам ход политической жизни, как и в любом современном государстве, постепенно актуализирует вопрос о разработке и принятии новой российской Конституции. Эта мысль и данная статья в целом, естественно, не означают призыва к немедленному пересмотру Конституции. Однако такую возможность следует иметь в виду, хотя, например, в год 15-летия Конституции – 2008 г. тогдашний Президент РФ Д.А. Медведев в Послании Федеральном Собранию специально отметил неуместность ««реформаторского зуда» в отношении Основного закона.

В соответствии со ст. 135 Конституции положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.

Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (т.е. имеются в виду 450 депутатов Государственной Думы России плюс 166 членов Совета Федерации – таким образом, необходимо не менее 370 голосов российских парламентариев), то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.

Однако здесь есть проблема. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании Российской Федерации» является одним из немногих федеральных конституционных законов, принятие которых требуется в соответствии с положениями самой Конституции, но не принятых до сих пор.

Следует ещё раз подчеркнуть, что формулирование предложений по разработке и принятию указанного Федерального конституционного закона не следует трактовать как призыв к немедленному принятию новой Конституции – при всём достаточно критичном отношении автора к действующему Основному Закону.

Однако отсутствие принятого в установленном порядке федерального конституционного закона по данному вопросу может привести к событиям, аналогичным событиям 1993 г. – т.е. конституционному кризису. Длительное непринятие закона «О Конституционном Собрании РФ» прямо или косвенно рассматривалось, по всей видимости, в определённых кругах как средство стабилизации Конституции 1993 г. Но на данном этапе задачу стабилизации Основного Закона в общем и целом можно считать решённой. Дальнейшее же отсутствие легальной процедуры принятия новой Конституции России может привести к поиску неконституционных и незаконных, «обходных» путей принятия новой Конституции, что опять же делает вероятным повторение в той или иной степени событий 1993 г.

Поэтому разработка и принятие Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании Российской Федерации» представляется очень важной и актуальной задачей.

Нужно отметить, что проекты такого закона разрабатывались неоднократно.

В частности, можно упомянуть проекты, внесённые С.А. Ковалёвым (2); В.П. Зволинским (3); Б.Б. Надеждиным, А.И. Лукьяновым, В.А. Крюковым, В.В. Володиным, Е.Б. Мизулиной (4); депутатами Государственной Думы – членами Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе (5).

Однако ни один из этих проектов так и не стал законом, что было с разными причинами.

Основной вопрос, по поводу которого шла дискуссия – принципы формирования Конституционного Собрания России. То есть что при формировании этого органа следовало обеспечить в первую очередь – демократизм и представительность всероссийского учредительного органа или профессионализм его членов (т.е. их компетентность в вопросе разработке новой Конституции).

Например, в соответствии со ст. 3 проекта, внесённого С.А. Ковалёвым, Конституционное Собрание состоит из 450 народных представителей – членов Конституционного Собрания, избираемых гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

При этом к кандидатам в члены Конституционного Собрания предъявлялось лишь одно дополнительное по сравнению с избирателями требование – достижения возраста 21 года. При этом членов Конституционного Собрания предполагалось избирать по мажоритарной системе двухмандатных округов. Как видим, такой подход обеспечивает, в первую очередь, демократизм и представительность Собрания.

В соответствии с проектом, внесённым В.П. Зволинским, Конституционное Собрание состоит из должностных лиц Российской Федерации, указанных в Статье 7 настоящего Федерального Конституционного Закона, входящих в Конституционное Собрание по должности, а также из Делегатов – членов Конституционного Собрания от каждого субъекта Российской Федерации, избранных Законодательным (Представительным) органом данного субъекта.

Делегатом Конституционного Собрания, избранным Законодательным (Представительным) органом субъекта Российской Федерации, может быть гражданин Российской Федерации, достигший 21 года, проживший не менее 5 лет в данном субъекте Российской Федерации, в том числе не менее одного года непосредственно до дня выдвижения его кандидатом в Делегаты Конституционного Собрания, и имеющий конституционное право участвовать в выборах.

При этом Делегатами Конституционного Собрания по должности являются: Президент Российской Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Председатель Правительства Российской Федерации, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, Председатель Верховного Суда Российской Федерации, Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также представители субъектов Российской Федерации, избранные Законодательным (Представительным) органом субъекта Российской Федерации тайным голосованием на альтернативной основе из числа кандидатов в Делегаты, выдвинутых избирателями субъекта Российской Федерации по согласованию с Исполнительным органом данного субъекта Российской Федерации.

В случае данного проекта уже имеет место попытка сочетать демократизм и определённый профессиональный и жизненный опыт действующих должностных лиц государственной власти, включая юристов в лице судей.

По проекту, внесённому депутатами ГД Б.Б. Надеждиным, А.И. Лукьяновым, В.А. Крюковым, В.В. Володиным, Е.Б. Мизулиной, членами Конституционного Собрания по должности являются Президент Российской Федерации, члены Совета Федерации, судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Председатель Верховного Суда Российской Федерации и Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

При этом Государственная Дума назначает сто членов Конституционного Собрания из числа депутатов Государственной Думы. Состав членов Конституционного Собрания, назначенных Государственной Думой, должен соответствовать составу Государственной Думы по составу депутатских объединений и по числу депутатов, избранных по общефедеральному и одномандатным избирательным округам. В состав членов Конституционного Собрания, назначаемых Государственной Думой, входит Председатель Государственной Думы.

Президент Российской Федерации назначает сто членов Конституционного Собрания из числа граждан Российской Федерации, имеющих высшее юридическое образование и обладающих признанной квалификацией в области права.

В этом проекте акцент делается на необходимости наличия профессионализма и компетентности у членов Конституционного Собрания. Однако демократизм и представительность явно страдают. Особенно обращает на себя внимание ущемление прав по участию в формировании Собрания Государственной Думы – представительного органа, формируемого наиболее демократичным способом.

По проекту депутатов Государственной Думы – членов Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Конституционное Собрание состоит из депутатов Государственной Думы созыва, поддержавшего предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, членов Совета Федерации и депутатов Конституционного Собрания, избранных законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации.

Правом выдвижения кандидатов в депутаты Конституционного Собрания в субъектах Российской Федерации обладают главы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и депутаты (члены) законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.

Кандидатами в депутаты Конституционного Собрания могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 21 года. В каждом из субъектов Российской Федерации избираются по семь депутатов Конституционного Собрания.

В этом проекте заметно желание его создателей минимизировать выборные процедуры и прямое влияние избирателей на состав Конституционного Собрания России. Это, а также равная норма представительства от субъектов Федерации (как известно, весьма различающихся по территории и числу избирателей) не позволяет считать сформированное таким образом Собрание в достаточной степени легитимным и представительным.

Оптимальным видится сочетание принципов демократизма и профессионализма при формировании всероссийского учредительного органа. Допустим, членов Конституционного Собрания может избираться – причём и по мажоритарной, и по пропорциональной системе при достаточно умеренных требованиях к кандидатам, а часть – назначаться из числа юристов, обладающих признанно высокой квалификацией в области права Президентом РФ, а также руководством законодательной, исполнительной и судебной властей Российской Федерации.

Вполне допустимым представляется вариант, при котором, по крайней мере, часть специалистов-юристов будет избираться самими гражданами, естественно, при соблюдении определённых требований. Возможны и другие сочетания упомянутых принципов.

Однако в проекте Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании Российской Федерации» не могут быть обойдены вниманием и другие вопросы организации и деятельности этого органа – в том числе, вопросы ответственности и процедурные вопросы. Это, например, особенности организации руководства Конституционным Собранием, деятельности его комитетов, комиссий, фракций и других депутатских объединений.

При этом представляется обоснованным и предоставление Конституционному Собранию права принимать собственный Регламент, а также некоторые акты управленческого характера.

2. Проект федерального закона "О Конституционном Собрании" внесен депутатом ГД С.А.Ковалевым 21.09.2000 принят к рассмотрению протоколом заседания Совета ГД N 43 // СПС «Гарант

3. Проект федерального конституционного закона N 98052983-2 "О Конституционном собрании Российской Федерации" внесен депутатом ГД В.П.Зволинским 14.07.1998 принят к рассмотрению протоколом заседания Совета ГД N 148 // СПС «Гарант».

4. Проект федерального конституционного закона "О Конституционном Собрании" внесен депутатами ГД Б.Б.Надеждиным, А.И.Лукьяновым, В.А.Крюковым, В.В.Володиным, Е.Б.Мизулиной 04.07.2000 принят к рассмотрению протоколом заседания Совета ГД N 37 // СПС «Гарант».

5. Проект федерального конституционного закона "О Конституционном Собрании" внесен депутатами ГД - членами Комитета ГД по законодательству и судебно-правовой реформе 23.10.1997 принят к рассмотрению протоколом N 105 заседания Совета ГД // СПС «Гарант».